הקדמה
פרופ' רונלד צוויג
לפני עשרים שנה, בהיותי מרצה בחוג להיסטוריה של עם ישראל באוניברסיטת תל אביב, פנה אלי שלי פריד וביקש עזרה בבחירת נושא לעבודה המסכמת לתואר מוסמך (M.A.). אני המלצתי לו להיכנס לשדה המוקשים של מדיניות ישראל בנוגע לבעיית הפליטים הפלסטינים. שלי היה המועמד הטבעי להתמודד עם נושא שהיה רגיש, מורכב ושנוי במחלוקת.
מאז היווצרותה של בעיית הפליטים הפלסטינים במלחמת תש"ח התבססה המדיניות של ישראל על הציפייה והתקווה שעם השנים תצטמק הבעיה בלי שיהא צורך ממשי להתמודד עם הפליטים. הציפייה הזאת הייתה סבירה לשעתה, שכן מאז תחילת המאה ה-20 היו מיליוני פליטים באירופה ועשרות מיליוני פליטים באסיה. איש מהפליטים האלה לא זכה לשוב לביתו, ורק פליטים מעטים התיישבו מחדש בעקבות מדיניות מתוכננת. ברוב המקרים התפזרו הפליטים ובנו חיים חדשים בסביבות שנטו לקבלם.
מדינת ישראל שאפה לכך שהפליטים הפלסטינים יקבלו פיצויים עבור רכושם הנטוש ויתיישבו במדינות ערב. עמדה זו הייתה מקובלת על דעת הקהל הישראלי, בפרט לאחר העלייה ההמונית של יהודים ממדינות ערב. העולם הערבי השתמש במצוקת הפליטים על מנת לגייס ביקורת נגד ישראל, אבל בירושלים עודדה הממשלה מדיניות של "benign neglect" - הזנחה בלתי מזיקה - בתקווה שהבעיה תיעלם, שכן בממשלה האמינו שכל התייחסות לבעיה רק תעצים את נוכחותה. הוגי דעות בעולם האקדמי ובעיתונות בארץ הפנימו גישה זו, ונושא הפליטים על כל היבטיו - מצב הפליטים, מדיניות ישראל כלפיהם ומקום בעיית הפליטים בפתרונות אפשריים לסכסוך הערבי־ישראלי - לא זכה להתייחסות.
כיום אנו מתקשים להבין את החלל שנפער במחקר בשל העדר ההתייחסות לנושא חשוב זה. ייתכן שהנושא היה כאוב מדי עבור הישראלים, מה גם שבאופן לא רשמי בעיית הפליטים הפלסטינים הייתה בגדר טאבו. לתחום בעייתי זה כיוונתי את שלי, והוא הרים את הכפפה בהתלהבות. הנושא סיקרן אותו וגם התאים לדעותיו הפוליטיות. בעיית הפליטים לא הייתה רק בעיה הומניטרית מדרגה הראשונה, היא הייתה גם מכשול לשלום, וייתכן שהבהרת המדיניות של ישראל הייתה מניבה תרומה כלשהי למציאת פתרון.
השיחה הזאת עם שלי התקיימה שנים מועטות לאחר הסכמי אוסלו מ-1993. לפי הסכמים אלו, ישראל והפלסטינים היו אמורים למצוא פתרונות לבעיות העיקריות בסכסוך בתוך חמש שנים. למרות התקפות הטרור והאכזבות של אותן שנים, היה עדיין אפשר להאמין שהדיונים בכל אחד מהנושאים שבמחלוקת יהיו מעמיקים ומסקנותיהם תהיינה ניתנות לביצוע. המחקר של שלי היה בעל פוטנציאל להיות רלוונטי - לא מחקר אקדמי עקר.
ב-1998 סיים שלי את העבודה לתואר מוסמך, שכותרתה "אדמה יקרה". עבודתו הייתה מקורית מאוד והתבססה על מחקר מעמיק, ולפיכך הוא הוזמן להרחיבה לעבודת מחקר לתואר דוקטור. ב-2003 הוא השלים את המשימה הזאת. כעת, בתור "דוקטור פריד", שלי עמד לתרום תרומה של ממש להיסטוריוגרפיה של מדיניות החוץ הישראלית וגם לקבוצה של חוקרים שדנו בבעיית הפליטים ופתרונה. הוא זכה למלגת פוסט־דוקטורט באוניברסיטה של ניו יורק (New York University) והתכוון להכין את עבודת המחקר שלו לפרסום. אין ספק שדוקטור פריד ניצב בראשיתה של קריירה אקדמית מבטיחה.
אבל - לגורל היו תוכניות אחרות. שלי חלה ונפטר פתאום. מותו היה טרגדיה נוראה למשפחתו, אובדן לעולם האקדמי וגם אובדן אישי עבורי. הוא היה אחד מתלמידיי הטובים והמוערכים ביותר.
בעיית הפליטים נותרה בעיה מרכזית בדרך לפתרון הסכסוך עם שכנינו. הנושא כבר אינו טאבו בשיח הישראלי - שיח שיעמיק עם פרסום ספר זה, שכן המחקר של שלי פריד מהווה תרומה ייחודית לחקר הסכסוך.
פרופ' רונלד צוויג,
New York University
תודות
באחד מימי אביב 1996 נכנסתי למשרדו של פרופ' רון צוויג באוניברסיטת תל אביב לשיחה על המשך לימודיי. במהלך השיחה הציע לי פרופ' צוויג לחקור את מדיניות החוץ של ישראל בשאלת הפיצויים לפליטים הפלסטינים עבור רכושם הנטוש. אבחנתו הייתה שהנושא טרם נחקר דיו; שהמסמכים החשובים לנושא עומדים להיחשף לחוקרים בתוך זמן קצר, שאהיה בין הראשונים לקוראם, וגם, שבתוך זמן קצר - כאשר יידרש הסכם אוסלו (1993) לסוגיות הסדר הקבע - יהיה זה נושא מרכזי מאוד במגעים הדיפלומטיים במזרח התיכון. פרופ' צוויג צדק בשלוש הנחותיו. שיחה זו הולידה עבודה לתואר השני, שעסקה בנושא, ובסופו של דבר גם את עבודת הדוקטורט הזאת שחקרה לעומקה את מדיניות החוץ הישראלית בסוגיית הפליטים הפלסטינים.
במהלך שנים אלו הכרתי את פרופ' צוויג כמדריך מעולה במבוכי העולם הארכיוני. כמי שבקיא באופנים ובדרכים שבהם מתנהלים דיונים, יוזמות ומהלכים בעולם הדיפלומטי; ביכולת להבחין בין עיקר לטפל, בשלל הרעיונות והאמירות שניתן למצוא במסמכי אותה תקופה - ובזהירות הנדרשת ממי שחוקר סוגיה היסטורית בעלת מטען רגיש כל כך בהווה, הוא התווה עבורי שיטת עבודה יעילה ומסודרת. לצד הליווי השיטתי והמסור העניק לי פרופ' צוויג עצמאות רבה. אני שמח שבסוף תקופה ארוכה כל כך שבה נדרשתי לסיועו אני יכול להציג מוצר מוגמר זה.
במהלך השנים זכיתי גם לסיוע מצד שני אנשי אקדמיה בכירים מאוניברסיטת תל־אביב, פרופי אהרון שי ודקאן הפקולטה למדעי הרוח פרופ' דן לאור. שניהם סייעו לי באיתור מלגות מתאימות ובהשגתן, ופרופ' שי גם ייעץ בתחומי המחקר עצמו. שלושה חוקרים היו נדיבים למסור לי העתקים של עבודות המחקר שלהם שטרם פורסמו, והם ד״ר אלכסנדר (סנדי) קידר, אורי דוד וד״ר עמוס נדן. שני חוקרים־חברים אחרים, ד״ר מוטי גולני וד״ר הלל כהן קראו חלקים מכתב היד וחיוו את דעתם עליו. חוקרים אחרים כד״ר ישראל בן־דור ומשה נאור הפנו אותי למקורות מידע שונים שגילו במחקריהם. יעקב שרת ביאר עבורי כמה מושגים מיומני אביו, משה.
מחקר זה מתבסס על חומר רב שהועמד בשנים האחרונות לרשות המחקר בגנזך המדינה. הממונה על ארכיון המדינה, ד״ר משה מוסק, סייע לי בעבודתי בגנזך המדינה, והציג בפניי את קטלוג התיקים והמסמכים בטרם יצא לאור. בעבודתי שם נעזרתי רבות, ועל כך אני מודה למנהל מחלקת חשיפה גלעד ליבנה ולמנהלת שירותי מחקר וקהל מיכל זפט, וכן ליועצי המחקר מן העבר, רונית כהן, גליה בראון ויואל זיסנווין, ומן ההווה, קארין פרידמן ונילי קורן. המשנה למזכיר הממשלה אריה זוהר סייע בידי באיתור החלטות וישיבות ממשלה חשובות. שעות רבות, שקטות ופוריות ביליתי בספרייה הלאומית. שם מגיעה עיקר התודה למנהלות אולם הקריאה הכללי, כוכבת בן־שחר ושלי בנבנשתי.
כמה אנשים הסכימו להשיב על שאלותיי בנוגע לתקופה שנחקרה, אך מכולם בלט הדיפלומט בדימוס שמאי כהנא, שריכז את נושא הפליטים בשנותיה הראשונות של מדינת ישראל. מעבר לסבלנות שגילה כאשר הקשיב לשאלותיי ולפתרון כמה נקודות שהיו סתומות, הוא פרש לפניי את רוח התקופה ואת דגשיה, וסייע בידי להבין באילו תנאים ומול אילו שיקולים גובשה מדיניות החוץ של ישראל בשאלת הפליטים הפלסטינים.
עבודה זו מוקדשת בעיקר לשלושה אנשים: לאבי, יהודה, שהיה הראשון והטוב במוריי; לאמי, אביבה, שהיא געגוע לבית שאהבנו; ולאשתי־שותפתי, עפרה. שנינו עשינו דרך ארוכה יחד, שבה הולדנו יצירות חשובות, אישיות ומשותפות. מחקר זה הוא אחד מהם. וכמובן, גם לילדתנו תכלת.
מבוא
כותרתו של מחקר זה - "הם אינם חוזרים" - לקוחה מדבריו של שר החוץ של ישראל, משה שרת, בישיבת הממשלה הזמנית ב-16 ביוני 1948. כפי שינסה המחקר המתואר בספר זה להוכיח, בישיבה זו נקבעו עיקרי מדיניותה של ישראל בשאלת הפליטים. מדיניות זו אופיינה במניעת שיבת 700,000 הפליטים למקומות מושבם, קידום ועשייה למען יישובם במקומם הנוכחי (כלומר, בעיקר בארצות ערב), ונכונות לשלם לפליטים, באמצעות גופים מייצגים, פיצויים כוללים עבור רכושם הנטוש.
חיוני להבהיר שמחקר זה אינו עוסק בסיבות האפשריות להיווצרותה של בעיית הפליטים הפלסטינים ובאחריות לה. ראשית, מכיוון שבשנים האחרונות עוסקים מחקרים רבים בשאלה זו;1 שנית, מכיוון שהמחקר מתמקד במדיניות החוץ של ישראל בנוגע לפתרון לבעיה, ולא בסיבותיה, כלומר המחקר מתמקד בדיונים שעניינם כיצד לפתור את בעיית הפליטים מרגע שזו נוצרה. אמנם שאלת האחריות לבעיה הייתה בעלת משמעות בדיונים בין ישראל לגורמי התיווך בנוגע לשאלה מי צריך לשאת בעול הפתרון, אבל במהלך המחקר התברר שדיון זה היה מועט ביותר, ולא הוא שהניע את הדיונים והמחלוקות בדבר הפתרון המתאים לבעיית הפליטים. לכן, מחקר זה אינו עוסק בשאלת היווצרותה של בעיית הפליטים עצמה.
עיקרי המחקר ושיטת המחקר
המחקר המתואר בספר זה יעמוד על קווי המדיניות של מדינת ישראל בשאלת הפליטים הפלסטינים למן החלטת החלוקה של האו״ם ותחילת מלחמת העצמאות (29 בנובמבר 1947) ועד ועידת לוזאן בסתיו 1949. קווי המדיניות של מדינת ישראל בסוגיה זו מוועידת לוזאן ועד פרישת שר החוץ שרת מהממשלה (18 ביוני 1956) ומלחמת סיני (מבצע קדש, סוף 1956) מתוארים בהרחבה בחיבור לשם קבלת תואר דוקטור שנכתב בהדרכתו של פרופ' רון צוויג ומהווה בסיס מורחב לספר זה.2 עיקרי הדברים המובאים בספר הנוכחי מתוארים בהרחבה בעבודה זו, והם מהווים תשתית לדיון המורחב במדיניות הנוגעת לסוגיה הנדונה, כפי שעוצבה בין השנים 1949-1957.
תחילת מלחמת העצמאות היא גם תחילתה של בעיית הפליטים. התקופה הנחקרת מסתיימת במבצע קדש, משלוש סיבות:
(1) הדחתו של שר החוץ משה שרת לפני מבצע קדש ויציאת ישראל למבצע סימנה סיום תקופה במדיניות החוץ של ישראל. שרת, שהנהיג את מדיניות החוץ של היישוב היהודי לפני הקמת המדינה (מאז 1933), הצליח להובילה גם בשנות המדינה הראשונות, חרף ההתנגדות של דוד בן־גוריון לכמה ממהלכיו. בשנים אלו שימש שרת גם כרה״מ (26 בינואר 1954 - 2 בנובמבר 1955). לפיכך, הדחת שרת בקיץ 1956 חותמת תקופה במדיניות החוץ הישראלית.
(2) מלחמת קדש סיימה תהליך חשוב של ביסוס ישראל במרחב המזרח התיכון, ובכלל זה כל הקשור לסוגיית הפליטים. ישראל ניצחה במלחמת העצמאות, הצליחה מאוד בפעולות התגמול שביצעה וגברה על מצרים במבצע קדש (גם אם בחיפוי בריטי־צרפתי). בשנים אלו ביססה ישראל את היותה מדינת רבת אוכלוסין, ובמובנים רבים על חשבון מקומם של הפליטים הפלסטינים.
(3) במהלך מלחמת סיני ניסתה ישראל לקדם הצעה שלפיה היא תיסוג מהשטחים שכבשה, אך תשאיר בידיה את רצועת עזה על פליטיה. זו הייתה חזרה ישראלית על הצעת עזה מ-1949. כמו ב-1949, גם ב-1957-1956 נדחתה הצעת ישראל, אך הצעה זו הייתה ניסיון ישראלי אחרון לפתרון בעיית הפליטים, ברוח הניסיונות שנעשו מאז סיום מלחמת העצמאות.
המחקר הנוכחי יאפיין את המדיניות שקבעה ישראל בשאלת הפליטים ויבחן אם וכיצד פעלה ישראל בהתאם למדיניותה זו. בחינה זו תיעשה בעיקר על ידי בחינת מדיניות החוץ של ישראל, לצד תחומי מדיניות אחרים. לדוגמה, דרך שאלות כגון: האם צעדים צבאיים שנעשו בסופה של מלחמת העצמאות עשויים להיות מוסברים גם לאור מדיניות החוץ בשאלת פתרון בעיית הפליטים? האם הסכם שבו העבירה מדינת ישראל לקק״ל אדמות ערביות נטושות קשור לתוצאותיה של החלטה האו״ם 194? כיצד השפיעה מדיניות החוץ הישראלית בשאלת הפליטים על יחסי המדינה היהודית עם המיעוט הערבי שבתוכה?
המחקר יוצג לפי סדר כרונולוגי הכולל חלוקה נושאית. שיטת עבודה זו נועדה להדגיש ולהראות שסוגיית פתרון בעיית הפליטים נכחה בכל תחומי החוץ, הביטחון, העלייה, ההתיישבות והכלכלה של מדינת ישראל בשנים 1956-1947. המחקר יבדוק האם תחומי עשייה אלו הושפעו ממדיניות החוץ הישראלית בנושא הפליטים, ולהפך - באיזו מידה השפיעו תחומים אלו על מדיניות חוץ זו.
בספר שני שערים: השער הראשון יעסוק בתקופה שמהחלטת החלוקה (29 בנובמבר 1947) עד ישיבת הממשלה הראשונה והמרכזית בנושא הפליטים, ב-16 ביוני 1948. בשער זה יוצגו שלושת העקרונות שקבעה ישראל בשאלת הפליטים: מניעת החזרה, נכונות לשלם לפליטים פיצויים עבור רכושם הנטוש וביצוע תשלום זה באמצעות גוף כולל. כמו כן תוצג המדיניות הקרקעית שגובשה ביחס לרכוש ערבי נטוש, לצד שני עקרונות נוספים שהנחו את טיפולה של ישראל בבעיית הפליטים מאז ועד 1956: הגדרת הפליטים כאויב מבפנים, כ״גיס חמישי״, שאין אפשרות להחזירו לישראל, וקיום מפעל איחוד המשפחות, למרות ההתנגדות הנחרצת להחזרת הפליטים.
השער השני יחקור את המגעים המדיניים הראשונים בנושא, החל במו״מ עם המתווך ברנאדוט, ועד כישלון ועידת לוזאן בסתיו 1949. בשער זה ייבחן כיצד הציגה ישראל בפני גורמי התיווך את עמדתה, שלפיה הפליטים לא יחזרו למקומם אלא יקבלו פיצויים עבור רכושם הנטוש. המחקר יראה גם, כיצד במידה רבה התקבלה תפיסה זו, אמנם בהדרגה, גם על ידי גורמי התיווך, וכיצד היא התבטאה בהחלטת עצרת האו״ם 194 (11 בדצמבר 1948) - החלטה שעד היום משמשת אבן יסוד במגעים המדיניים לפתרון בעיית הפליטים. בתוך כך, בייחוד בד בבד עם וועידת לוזאן - יציג המחקר ממצאים חדשים בנוגע לשלוש הצעות לפתרון שנדונו אז.
המחקר ישאף להראות שכבר בתקופה שבה מתמקד הספר הנוכחי, 1947-1949, הציגה ישראל עמדה עקבית בנוגע למדיניותה בשאלת הפליטים. בכל אחת מהפרשיות שיתוארו יבחן המחקר עד כמה נשמרה המדיניות העיקרית של ישראל בשאלת הפליטים, ובאילו תחומים חרגה ישראל ממדיניותה זו. המחקר ינסה להסביר הן את העקיבות והן את החריגה במדיניות.
הטענה המרכזית במחקר זה היא שבעיית הפליטים הייתה גורם משמעותי ומרכזי מאוד בסכסוך הישראלי־ערבי. ההתייחסות המיוחדת לשאלת הפליטים בסכסוך לא נועדה לנתק את הדיון שהתנהל אז בשאלת הפליטים בהיבטים נוספים של הסכסוך, אלא להוסיפו לגורמים, לסיבות ולתהליכים השונים שהביאו להרחבתו ולהעמקתו, ולהראות שבעיית הפליטים נקשרה לכל אחד ממרכיבי הסכסוך האחרים.
כאמור, המחקר אינו עוסק בסיבות האפשריות להיווצרותה של בעיית הפליטים הפלסטינים, ובאחריות לה. כמו כן, במחקר אין פרק על נציגות הפליטים עצמם, ועל פועלם של הפליטים עצמם לפתרון בעייתם, כל זאת מכיוון שהפליטים לא הוגדרו כבעיה בפני עצמה, אלא כחלק מהעימות הישראלי־ערבי, ומכיוון שנציגי הפליטים השונים לא הצליחו להפוך בתקופה זו לגורמים בעלי משמעות ומשקל. לכן דיון על נציגות הפליטים נמצא רק בפרקים העוסקים בהדחתו של המופתי חאג' אמין אל־חוסייני מעיסוק בפתרון הבעיה, במגעים עם נציגי הפליטים בהזדמנויות שונות כמו בוועידת לוזאן וקשרי השר שטרית עמם, ובמגעים שקיימה ישראל עם מלך ירדן עבדאללה, שמינה את עצמו לנציג הפליטים.
כמו כן, המחקר אינו מקדיש פרק נפרד לפעולות ססו״ת, מכיוון שפועלה היה קבוע והתרכז במתן סיוע וסעד לפליטים, ולא בפעילות דיפלומטית לפתרון בעייתם. התייחסויות למקומה של ססו״ת כמקבעת את מצבם של הפליטים נמצאות במקומות שונים במחקר. המחקר עוסק במה שהתרחש בשמונה עצרות האו״ם, אשר בדרך כלל התקיימו החל מהסתיו של השנה האזרחית והסתיימו עם כניסת השנה האזרחית החדשה. לעצרות המרכזיות לעניין הסכסוך הישראלי־ערבי הוקדש פרק נפרד. במקרים שלא הוקדש לעצרות פרק נפרד, שובץ הדיון בהן בפרקים העוסקים בתחום הזמן שבהן התרחשו.
הבהרת מושגים
המחקר עוסק בפליטים הפלסטינים, אך יש להדגיש שבתקופה הנדונה במחקר לא דובר על פליטים פלסטינים, אלא על ״הפליטים״, או על ״הפליטים הערבים״. במונחים אלו השתמשו הן בישראל והן גורמי התיווך. מונחים אלו גם סייעו לישראל, ובייחוד לבן־גוריון, להציג את בעיית הפליטים כחלק מהעימות הישראלי־ערבי כולו, ולא כעימות של ישראל עם הפלסטינים בלבד.3
המחקר מזכיר גם את בעיית הפליטים הפנימיים. אלו פליטים שבתום המלחמה נותרו בשטחה של ישראל. קבוצה זו כוללת פלסטינים שעזבו או גורשו מבתיהם, פלסטינים שעברו לשליטת ישראל עם הסכמי שביתת הנשק (בייחוד פלסטינים מאזור המשולש, שקודם לכן היה בשליטת ירדן) ופלסטינים ששבו לישראל, בעיקר במפעל איחוד המשפחות. כל אלו היו פליטים שהיה צורך לפתור את בעייתם, אך ישראל לא דנה בעניינם כבעיה מחוץ לגבולותיה, אלא כבעיה פנימית. גורמי התיווך התייחסו לפליטים אלו כחלק מהבעיה הכוללת של הפליטים, ודרשו מישראל למצוא לה פתרון. במהלך 1952 הוצאו הפליטים הפנימיים מהדיונים על בעיית הפליטים, מאחר שישראל נטלה את בעייתם מססו״ת תחת חסותה, ודאגה ליישובם מחדש בתחומה.
המחקר יעסוק רבות בשאלת תשלום הפיצויים לפליטים. מבחינה זו, חשוב מאוד להדגיש שהדיון עסק בפיצויים עבור רכוש נטוש בלבד (Restitution). אף על פי שלעתים מסמכי הארכיון ומקצת המחקרים (כולל עבודה זו) מתייחסים לנושא כאל פיצויים בלבד ואינם מפרטים שמדובר בפיצויים עבור רכוש נטוש, הכוונה היא לסוג פיצויים זה. לעתים נדונו גם פיצויים עבור נזקי מלחמה, ואז צוין הדבר במפורש. בשום מקרה לא דנה ישראל ולא נדרשה לשלם פיצויים עבור סבל חומרי ולא חומרי, מאחר שהערבים סירבו בזמנו להצעת החלוקה של האו״ם, ולכן נתפסו כאחראים למצבם ולא יכלו לדרוש פיצויים עבור נזק שנגרם להם בעקבות התנהגותם זו.
בספר יוצגו דיונים בפתרונות לבעיית הפליטים כגון יישוב מחדש וחילופי אוכלוסין. יש להדגיש שמדובר בפתרונות שונים. במונח "יישוב מחדש" התכוונו המציעים, ביניהם מדינת ישראל, שהפליטים ישוקמו וייושבו במקומות מושבם באותו הזמן, כלומר במדינות ערב שבהן שהו. במקרה של הפליטים הפנימיים, הכוונה הייתה ליישובם מחדש בישראל שלא במקומם המקורי. חילופי אוכלוסין נדונו כאפשרות תיאורטית בלבד ובאופן שולי, והכוונה במונח זה הייתה ליצור חילופי אוכלוסין בין הפליטים הפלסטינים ליהודים מארצות ערב. בכמה מהמקרים מצוין המונח "חילופי אוכלוסין" עם ההגדרה ״טרנספר״, אך כאמור דיונים אלו היו שוליים מאוד. לאחר הגעת עולי עיראק לישראל נערך דיון כיצד להפוך את חילופי האוכלוסין שבוצעו בפועל לחילופי אוכלוסין המוסכמים על הצדדים. נוסף על כך, עיראק שולבה בדיון שונה שעסק בתכניות ליישב בה פליטים פלסטינים. מדובר ביישוב פליטים ששהו בה, אך בעיקר בהבאת פליטים לעיראק מכל רחבי המזרח התיכון במסגרת תכנית פיתוח כוללת. הדיונים על כך נערכו בעיקר בקרב קבוצות תכנון ישראליות שונות, ולא הגיעו לכלל דיון מעשי עם גורמי התיווך או עם עיראק עצמה. על אלו יש להוסיף את הניסיונות של ישראלים שונים ליישב פלסטינים במדינות שאינן מדינות עימות כמו צפון אפריקה וארגנטינה. ייחודן של תכניות אלו אינו רק בארץ היעד לפתרון, אלא גם בכך שאוכלוסיית הפליטים שנדונה בהן הייתה לרוב אוכלוסייה של פליטים פנימיים, ולעתים אף פלסטינים שישבו בישראל וכלל לא היו פליטים.4 אם כן, השימוש במונחים "יישוב מחדש" ו"חילופי אוכלוסין" נעשה בכמה הקשרים, כאשר בכל פעם יודגש להלן באיזה הקשר מדובר.
כמו כן, חשוב לציין שבשנים 1947-1956 נשאו המונחים "חילופי אוכלוסין", ״טרנספר״ו"יישוב מחדש" משמעות שונה ממשמעותם כיום. למעשה, מ-1945 ואילך היה העולם עד לבעיית פליטים עולמית, שפתרונה כלל החלפות אוכלוסין (שכונו ״טרנספר״): גירוש הגרמנים ממזרח אירופה ובייחוד מחבל הסודטים בצ'כוסלובקיה; יציאת פולנים מברית המועצות; החלפת האוכלוסין בין הודו לפקיסטן. גם העקורים היהודים באירופה נכנסו לקטגורייה זו. לעתים נעשו הדברים בכפייה, ולעתים נעשו חילופי האוכלוסין על פי הסכם, וכללו גם הסדרי פיצויים עבור רכושה של האוכלוסייה שהועברה למקום אחר. לעתים כלל ההסכם רק הסדר פיצויים: טורקיה חויבה לשלם פיצויים לפליטים ארמנים, והונגריה לפליטים רומנים. במקרה אחד, של יוון וטורקיה משנות ה-20, אורגנו חילופי האוכלוסין על ידי חבר הלאומים וכללו פיצויים ותכניות יישוב מחדש. הסדר זה נחשב לסיפור הצלחה אשר גם סיים את הסכסוך בין שני העמים. מצב עניינים זה סייע לישראל להציג את הצעותיה לגורמי התיווך, והקל עליהם לשקול אותם בהיגיון. אם כן, לא היה מדובר ברעיון ראשוני של ישראל, אלא בהתנהגות מקובלת באותן שנים, ומטבע הדברים ישראל נעזרה בתקדימים אלו כדי להציג את עמדותיה ולכלכל את צעדיה.5
לסיום, חשוב מאוד להדגיש שבאותן שנים נמצאה ישראל במצב קשה מאוד. אף על פי שניצחה במלחמת העצמאות, ואף על פי שבמהלך המשא ומתן על כל שלביו וסוגיו ישראל היא שנדרשה לוויתורים ולמחוות, יש להביא בחשבון שישראל לא הגיעה למשא ומתן מעמדת עליונות. לכל הפחות, מנהיגיה לא חשו כך. שלביה הראשונים של מלחמת העצמאות גבו מהיישוב היהודי בארץ ישראל מחיר יקר, והחשש מפני כישלון היה מוחשי מאוד. ישראל סיימה את המלחמה בעור שיניה, ואת השנים שלאחר מכן הקדישה לביצורה כמדינה קטנה וצעירה באזור שהיה עוין כלפיה. לכן יש לבחון את קשיות לבה של ישראל והתעקשותה במהלך המשא ומתן גם לאור עובדה זו.
חידוש המחקר על פני ספרות מחקר קיימת
המחקר הקיים העוסק בפליטים דן בנסיבות בריחתם או גירושם ובניסיונות לפתור את בעיית הפליטים בראשית ימי המדינה, כגון תכנית עזה,6 הצעת ה-100,000 והצעת חוסני זעים.7 רובו של המחקר הקיים, המתרכז גם בבעיית הפליטים ובניסיונות להשכנת השלום לאחר מלחמת 1947-1949, מגיע עד הסכמי שביתת הנשק או עד סיום ועידת לוזאן.8 מחקרים העוסקים בשנים שלאחר מכן התרכזו ביחסי ישראל ומדינות ערב או כלל העולם הערבי, או בפעילות האו״ם וגורמי התיווך.9 אמנם ישנם מחקרים שהתרכזו בהתפתחויות הקשורות לבעיית הפליטים גם בשנים מאוחרות יותר,10 ואפילו התייחסו בהרחבה יחסית לפתרונות אפשריים שלה כמו שאלת הפיצויים,11 אבל רובם של מחקרים אלו נכתבו במהלך שנות ה-50, ולכן לא השתמשו כלל בחומר ראשוני, בוודאי לא בחומר ראשוני מארכיונים ישראליים, אלא בדוחות רשמיים שפרסמו האו״ם, ממשלת ארה״ב וממשלת ישראל, ובדיווחי עיתונות. אפילו בספרי הזיכרונות של אנשי התקופה - כנראה בשל זהירות שלא לחשוף תחום נסתר שלא נדון בפומבי - אין פירוט מלא על אופן קבלת ההחלטות ועל הרעיונות המעשיים לפתרון בעיית הפליטים.
לפיכך מחקר זה הוא ראשון מסוגו בכך שהוא מאחד פרשיות שונות, שמקצתן נחקרו ומקצתן לא, והוא מנסה לארוג את כולן במבנה אחד כולל של מדיניות החוץ של ישראל בתחום אחד - שאלת הפליטים. המחקר מתבסס על חומר ארכיוני רב שנחשף למחקר בשנים האחרונות. בעיקר מדובר בתרשומות (סטנוגרמות) של ישיבות הממשלה. מחקר זה הוא הראשון או בין הראשונים שמשתמשים בהרחבה במקור ראשוני חשוב זה. כמו כן, במחקר מוצגים מסמכים רבים מתיקי משרד החוץ וכן ספרות מחקר עדכנית.
הערות לגוף העבודה
ישנו הבדל בין תרשומות ישיבות ממשלה ובין פרוטוקולים של ישיבות ממשלה. התרשומות מכילות את כל הדיון בממשלה, והן שוחררו לפרסום 50 שנה לאחר התרחשות הדברים (כלומר, החל מסוף שנות ה-90 ואילך). לעומתם, הפרוטוקולים מכילים רק את סדר היום בדיון, רשימת הנוכחים, הרכב המשתתפים וההחלטות שנפלו בישיבה, והם מפורסמים לציבור כעבור 30 שנה. במחקר הסתמכתי על תרשומות הממשלה; התייחסות לפרוטוקולים במראי המקום מופיעה רק כאשר היה בהם כדי להאיר נקודות לא־ברורות או חסויות בתרשומות ישיבות הממשלה. לאחרונה התיר גזנך המדינה לחוקרים לעיין בתיק החלטות הממשלה שנשמרו אצל מזכירות הממשלה, וכמה מן ההחלטות החסויות נלקחו משם. מרבית מראי המקום מורכבים מכמה פריטים. לרוב, תרשומות ישיבות הממשלה יופיעו ראשונות, ואחריהן תעודות מתיקי ארכיון, ספרי תעודות, ספרי זיכרונות וספרות מחקר. כאשר כלול במראה המקום ציטוט ישיר, הציטוט לקוח מהמקור הראשון המופיע במראה המקום, אלא אם כן צוין אחרת. שגיאות כתיב שנמצאו במקורות תוקנו ללא הערות בגוף הציטוט. הצירוף בסוגריים (צ״ל) משמעו ״צריך להיות״.
